Durante os últimos anos é possível perceber um aumento da importância e da participação dos governos subnacionais – isto é, cidades e estados – no cenário internacional. Essa participação de entes subnacionais, concomitante à da chancelaria de um Estado, na gestão dos assuntos de política exterior, é chamada de paradiplomacia. Mudanças que se dão tanto no âmbito do Estado quanto do sistema internacional têm gerado transformações políticas e econômicas com profundas conseqüências no interior dos Estados. Assim, a intensificação dos processos de globalização tem diluído a distinção entre assuntos domésticos e exteriores e, nesse sentido, transformado a divisão de responsabilidades entre o Estado e os governos subnacionais uma vez que vários dos temas e questões discutidos no âmbito mundial afetam temas que são responsabilidade de governos subnacionais. Estes são, assim, expostos diretamente aos efeitos da economia global, o que os leva a buscar por oportunidades de ação no cenário internacional.

Uma vez confrontadas pela intensificação dos processos de globalização e suas conseqüências, as cidades se vêem obrigadas a repensar o conceito de região, que passa a ser visto como uma estrutura flexível cujos limites não são predeterminados em termos jurisdicionais mas em função de uma série de aspectos, como as articulações sociais, recursos disponíveis, empreendimentos comuns e problemas concretos. Atualmente, o antigo conceito de vantagem comparativa, segundo o qual cada região encontraria seu lugar dentro da divisão global do trabalho, dá lugar cada vez mais ao conceito de vantagem competitiva, no qual as vantagens absolutas se acumulam nas regiões que gozam das características apropriadas. Ora, essa característica que os atores subnacionais podem adquirir contemporaneamente por um lado se deve às mudanças funcionais que têm ocorrido na economia global; contudo, deve-se destacar também o papel fundamental de políticos empreendedores neste processo. Estes, a partir de seu engajamento, consolidam suas regiões e o status político destas em um espectro mais amplo[1].

Essa inter-relação entre a cidade e o espaço internacional leva a um conceito inovador de gestão pública: a projeção internacional das cidades. Assim, estratégias de participação ativa na vida internacional – como participação em eventos internacionais e em associações internacionais –, estratégias de fortalecimento das organizações internacionais de cidades, estratégias de participação em processos de integração regional; estratégias de promoção e constituição de redes de cidades e estratégias de fortalecimento da presença direta dos governos locais no sistema de cooperação internacional são alguns dos mecanismos mais utilizados pelas cidades em seu processo de internacionalização.

Ora, isso coincide com uma nova concepção de desenvolvimento econômico que dá uma importância maior ao papel dos atores subnacionais. Assim, a antiga relação entre Estado e atores subnacionais, com o Estado agindo nessa troca como mediador entre os atores subnacionais e o mercado global, dá lugar a uma relação mais complexa na qual cidades e estados atuam dentro do Estado, mas também podem – e muitas vezes necessitam de – atuar diretamente no âmbito internacional. Percebe-se, desta forma, um novo contexto no qual os atores subnacionais passam a se constituir como novos atores de desenvolvimento, sendo as cidades locais privilegiados para o desenvolvimento de estratégias de desenvolvimento local. Nesse processo, são geradas novas possibilidades de articulação entre as esferas pública e privada e, horizontalmente, entre as cidades em si.

Emerge assim a seguinte questão: por que as cidades buscam se inserir internacionalmente? É possível identificar três grupos de razões ou motivações que levam as cidades a buscarem uma projeção internacional: econômicas; políticas; culturais. No que diz respeito especificamente às razões econômicas, as cidades buscam investimentos, mercados para seus produtos e tecnologia para modernização tanto da cidade quanto das empresas locais gerando, assim, emprego, renda e desenvolvimento econômico. Os variados mercados exteriores podem ser importantíssimos para as empresas locais que, muitas vezes, não possuem conexões internacionais – seja pela ausência de recursos ou do conhecimento necessário para o estabelecimento de tais conexões. Além disso, muitas cidades buscam promover-se internacionalmente como destinos turísticos. Em outras palavras, cidades e Estados buscam se inserir internacionalmente a partir do momento em que se vêem como agentes de desenvolvimento econômico[2].

A crescente importância das questões internacionais para o dia-a-dia dos países, dos estados e das cidades tem feito com que estes, cada vez mais, levem em consideração o internacional nas políticas públicas em geral. O que se nota a partir daí é um aumento na percepção de que as questões locais se entrelaçam com as questões internacionais, necessitando assim de um engajamento governamental explícito.

Mas existem alguns dilemas e limites para tal engajamento. O mercado global é muito complexo e muitas cidades se vêem com grandes dificuldades na hora de nele atuar. Muitas cidades e regiões têm enviado missões a países estrangeiros procurando atrair investimentos, mas sem ter definido previamente uma estratégia geral, o que, via de regra, acarreta tentativas decepcionantes de internacionalização.

As estratégias adotadas pelas cidades em suas relações exteriores são, normalmente, conformadas por suas motivações e suas estruturas de oportunidade. Deve ficar claro que a paradiplomacia não busca o mesmo “interesse nacional” da diplomacia estatal convencional, mas sim interesses mais específicos e delimitados. Na verdade, na atividade exterior dos atores subnacionais está presente uma clara lógica funcional na qual as decisões políticas são o aspecto fundamental no processo de decisão das estratégias e iniciativas.

Assim, é muito raro o conflito entre o projeto de política exterior do Estado e a ação externa das cidades. Em larga medida, a tendência das cidades é de enfatizar ações externas que não se relacionam diretamente com temas que são estratégicos para o país. Assim, as cidades em regra priorizam ações externas vinculadas a comércio, investimentos, transferência de tecnologia, energia, meio ambiente, turismo, questões sociais, intercâmbios e parcerias culturais, políticas migratórias, tráfico de drogas, epidemias e políticas sanitárias, por exemplo[3]. Em suma, pode-se estabelecer dois grandes eixos ao redor dos quais se articulam as ações externas dos atores subnacionais, sejam eles cidades ou estados: a promoção econômica e a cooperação política e técnica, cujos conteúdos mais específicos são definidos em cada caso específico, para cada ator específico.

A paradiplomacia é um fenômeno recente e desta forma sujeito a uma estrutura de tentativa e erro na medida em que as cidades experimentam o que funciona e o que não funciona para sua realidade específica. Importante neste ponto é destacar que as regiões e as cidades somente serão importantes como atores internacionais na medida em que contem com instituições e líderes que sejam capazes de definir o “interesse regional” e desenvolver políticas de inserção internacional que levem à consecução desse interesse de uma maneira satisfatória.

Neste processo, percebe-se muitas vezes a dificuldade das cidades de alcançarem seus interesses regionais a partir de uma ação internacional individual. Assim, o cenário estratégico para o desenvolvimento urbano demanda formas de cooperação a partir de alianças ou redes de cidades que permitam operar em marcos mais amplos e melhorar a capacidade de adaptação dos governos locais às novas dinâmicas globais. As redes permitiriam, assim, consolidar novos espaços territoriais, econômicos, políticos e culturais que auxiliam as cidades: (1) na geração e utilização de economias de escala; (2) no acesso a um volume crescente de informação; (3) no intercâmbio de experiências e tecnologias; (4) no controle da competição mediante o estabelecimento de regras mínimas; (5) na melhora de sua capacidade de negociação com organizações internacionais e empresas; (6) na possibilidade de acesso a fontes alternativas de financiamento para o desenvolvimento[4].

Além disso, a participação internacional das cidades constitui um contrapeso ao déficit democrático característico do atual processo de globalização. Assim, uma vez que as cidades buscam se inserir no jogo internacional como atores relativamente autônomos, as cidades contribuem para que certas questões passem a ser discutidas no âmbito local. Estratégias como o orçamento participativo, uma vez associadas a um forte engajamento internacional por parte das cidades, são expressão deste processo de democratização.

Com relação ao contexto brasileiro, avanços importantes podem ser percebidos desde 2004. Pode-se destacar, dentre eles, (1) o reconhecimento oficial da paradiplomacia no processo de integração do Mercosul – expresso na aprovação de criação, durante a XXVII Reunião do Conselho do Mercosul, do foro Consultivo de Municípios, Estados Federados, Províncias e Departamentos do Mercosul; (2) a Proposta de Emenda Constitucional 475/2005, introduzindo a paradiplomacia de forma expressa no texto constitucional e prevendo a celebração de acordos de cooperação entre Estados, Distrito Federal e Municípios com outras coletividades estrangeiras e o conteúdo do parecer dado pela Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania e esta PEC; (3) a possibilidade de aprovação de empréstimos diretos a governos subnacionais sem necessidade de aval da União discutida na Reunião Anual de Governadores do BID, realizada em Belo Horizonte em 2006[5].

Mas como gerir as cidades em um contexto de globalização? Ora, cada cidade, na medida em que defina seus interesses regionais específicos, será capaz de melhor traçar sua estratégia geral de inserção e projeção internacional. Contudo, é possível perceber pelo menos três eixos fundamentais que, de uma maneira ou de outra, deverão ser contemplados no processo. Primeiro, deve-se introduzir a dimensão internacional – suas oportunidades e ameaças – nos projetos estratégicos da cidade; segundo, deve-se adaptar a administração pública local aos desafios e possibilidades que são apresentados por essas mudanças globais; terceiro, a gestão desse processo de internacionalização das cidades requer capacidades institucionais adicionais e o desenvolvimento de um novo tipo de funcionário público, consciente da importância desse processo para uma gestão eficiente no âmbito local. Na verdade, o processo de internacionalização de algumas cidades fica aquém de suas potencialidades devido à troca freqüente de titulares que, muitas vezes, não possuem uma preparação prévia em temas internacionais. Assim, é fundamental a formação de recursos humanos voltados especialmente para a articulação entre a cidade e o âmbito internacional, assim como o estabelecimento de agências especificamente voltadas para este processo de projeção internacional da cidade, agência esta que seja capaz de articular os diversos “interesses regionais” e buscar formas alternativas de execução desses interesses[6] – uma secretaria municipal de relações internacionais, por exemplo.

Em resumo, várias mudanças vêm ocorrendo na política mundial com implicações fundamentais para os atores subnacionais. No caso específico das cidades, essas mudanças têm gerado tanto dilemas quanto possibilidades de cooperação e desenvolvimento. Cabe, assim, às cidades, através de um aparato institucional voltado especificamente para as questões internacionais, definir seus “interesses regionais” e suas estratégias de inserção internacional visando ao alcance desses interesses.

[1] KEATING, Michael. Regiones y asuntos internacionales: motivos, oportunidades y estratégias 

In: VIGEVANI, Tullo, et. al. (orgs.). A dimensão subnacional e as relações internacionais. 

São Paulo: EDUC/UNESP/EDUSC, 2004.

[4] ROMERO, María del Huerto. Poder local y relaciones internacionales en contextos de 

integración  regional. El caso de la red  de mercociudades y la Reunión Especializada de 

Municipios e Intendencias (Grupo Mercado Común). In: VIGEVANI, Tullo et. al. (orgs.). op. cit.