INTRODUÇÃO

A política externa[1] brasileira apresenta três fases. Inicialmente, durante quatro séculos, a inserção internacional de nosso país processou-se por intermédio das potências européias, primeiramente Portugal e, posteriormente, Inglaterra. Essa dupla subordinação ao capitalismo mediterrâneo e norte-atlântico somada a preocupação com a consolidação dos limites e fronteiras do Brasil constituiu a primeira fase de nossas relações exteriores.

            O prenuncio de uma nova fase deu-se quando a Inglaterra enfrentou crises econômicas internas perdendo o seu papel de potência para os norte-americanos que passaram a exercer influência no Brasil. Durante o período, o traçado das fronteiras concluiu-se, o país voltou-se para um processo de inserção hemisférica e uma política externa preocupada com o desenvolvimento econômico iniciou-se.

Nesta época, deve-se ressaltar a atuação do então Ministro das Relações Exteriores, Barão do Rio Branco, o qual conseguiu estabelecer não só o atual mapa nacional como também destacou-se pela chamada aliança não escrita com os Estados Unidos (expressão de Bradford Burns[2]).

            Até os anos 50, as relações exteriores do Brasil voltaram-se para os EUA almejando um status de aliado privilegiado, entretanto, a medida que tal relação demonstrava-se insuficiente como base para o desenvolvimento industrial e econômico do Estado nacional, a política externa brasileira alterou seu perfil. Nesse sentido, delineou-se a barganha característica da política de Vargas e dos governos nacionalistas e populistas dos anos 50.

A falta de resposta positiva dos ianques às atitudes tomadas convenceu as lideranças nacionais de que a ampliação dos vínculos comerciais e políticos eram imprescindíveis. Assim, inaugura-se o período da multilateralidade de nossas relações exteriores, o qual delineou-se com a Política Externa Independente (PEI) de Quadros e de Goulart, estendeu-se pelo Pragmatismo Responsável Ecumênico de Geisel e ainda hoje se faz presente. Logo, a análise que será efetuada sobre o processo político de integração no Cone Sul enquadra-se no cenário assinalado pelo término da Guerra Fria, pela globalização e pelo (neo)liberalismo econômico.

 

O PROCESSO DE INTEGRAÇÃO NO CONE SUL NO PERÍODO DE 1990-2002

A política externa desde muito ocupa uma posição de destaque na agenda interna dos Estados, no entanto, o triunfo do capitalismo sobre o socialismo soviético em 1989 impulsionou à globalização e valorizou ainda mais o papel das relações internacionais, afinal nessa nova ordem a interdependência dos países tornou-se imprescindível.

Três fatores influíram no reordenamento internacional: a ideologia neoliberal, a interdependência do mercado e a superioridade militar norte-americana. Assim, a globalização engendrou uma nova realidade econômica caracterizada pelo aumento do volume e da velocidade dos fluxos financeiros internacionais; pela convergência de processos produtivos; e, enfim, pela convergência de regulação nos Estados. Essa tendência histórica deparou-se, contudo, com duas outras: a formação de blocos econômicos como alternativa protecionista à abertura de mercados e economias inerente ao neoliberalismo; e a nova assimetria entre centro e periferia, a qual tornou-se, na maioria das vezes, ainda mais dispare.

Diante desse complexo e desafiador cenário internacional, a política externa brasileira adaptou-se de modo nada simples. Inclusive, visivelmente, parecia que se havia perdido o rumo que por sessenta anos caracterizou a racionalidade e a continuidade de tal política, cujo objetivo maior era a promoção do desenvolvimento nacional.

Entre 1990 e 1995, cinco ministros ocuparam a pasta das Relações Exteriores. A cassação do presidente Fernando Collor de Melo em 1992 e o hiato do governo Itamar Franco até 1994 contribuíram com essa indefinição. A partir de 1995, com os dois mandatos de Fernando Henrique Cardoso (1995-2002) e a permanência do Chanceler Luiz Felipe Lampreia (1995-2000), pretendeu-se imprimir coerência à ação externa, entretanto, esta recebeu duras críticas de diversos embaixadores - dentre todas nenhuma comparou-se a do antigo diretor do Instituto de Pesquisas de Relações Internacionais, Embaixador Samuel Pinheiro Guimarães cuja “punição” foi a destituição de seu cargo.

Durante o período de 1990 – 2002, nota-se que o pensamento político nacional aplicado às relações internacionais não foi nem um pouco homogêneo, sendo que em algumas épocas chegou a ser contraditório. Isso deve-se, fundamentalmente, a transição das linhas de ação externa, as quais, segundo Cervo[3], podem ser classificadas como: Estado desenvolvimentista, aquele que reforça o aspecto tradicional e autônomo da política exterior (vigente no Brasil até 1990); Estado normal que determina a conduta subserviente, destrutiva e regressiva cujos resultados são o aumento da dependência e das assimetrias centro-periferia, além da perda do patrimônio público-estatal e da incapacidade governamental de proporcionar o mínimo bem-estar a seus habitantes; e, por fim, Estado logístico que fortalece o núcleo nacional, transferindo à sociedade responsabilidades empreendedoras a fim de equilibrar os benefícios da interdependência delineando uma espécie de inserção madura no mundo globalizado.

Baseado no exposto  anteriormente, pode-se dizer que no período de 1990 a 2002 a política exterior brasileira, pautada na coexistência desses três paradigmas,  “levou à agonia do Estado desenvolvimentista, à emergência do Estado normal e ao ensaio do Estado logístico[4]”.

Nesse sentido, a principal ruptura da política desenvolvida na década de 90 com a antigamente vigente, pertencente ao tradicionalismo nacional, foi a migração de um Estado desenvolvimentista, sustentado quase que totalmente na idéia de desenvolvimento econômico interno, para outro “normal”, inerente às modificações do pós – Guerra Fria e associado a abertura econômica, a privatização do patrimônio estatal, a dependência do capital estrangeiro e ao condicionamento às vontades dos países centrais, significativamente dos Estados Unidos da América. Esta subserviência é verificada de maneira substanciosa nos governos Collor e Cardoso.

Se por um lado houve esse rompimento com a política exterior desenvolvida, inaugurando uma nova era, por outro a herança diplomática de fases anteriores perdurou. Destarte, pode-se interpretar a política externa brasileira, até meados de 90, muito mais como uma continuidade daquela política aplicada no período da PEI (Política Externa Independente) e consolidada na época do pragmatismo responsável do que como uma nova política, decorrente das alterações mundiais, a qual  delineou-se gradativa e incisivamente.

A crença de Rio Branco na vocação universal da nossa política externa bem como sua defesa de um “Brasil potência” permeou o pensamento dos três presidentes analisados e ainda encontra respaldo nos discursos de Lula. Ademais, a diplomacia universalista, herdada do governo Figueiredo, foi mantida, porém de maneira diferenciada, sendo denominada como “diplomacia universalista seletiva”. Esta distinguiu-se prioritariamente pela busca de “parcerias estratégicas” tanto no âmbito político como no econômico, contanto que com sócios preferenciais.

Este tipo de diplomacia foi resultado de uma nova formulação e implementação da política exterior, na qual percebeu-se a necessidade de levar adiante aproximações específicas que permitiram alcançar objetivos e metas comuns com potências regionais semelhantes, tirar proveito de oportunidades e enfrentar desafios[5].

A consolidação da democracia, iniciada com Sarney, e a adoção desse universalismo seletivo corroboraram as relações bilaterais do Brasil com a Argentina e, em geral, com a América do Sul. Desta maneira, o Brasil encontrou seu perfil latino-americano, substituindo as políticas e percepções de conflito e rivalidade pelas de cooperação e acordo, condizendo com uma das tarefas fundamentais da política externa brasileira que consiste na construção da América do Sul.

A propósito, Celso Amorim[6] afirma que

“Quando falamos em esforços regionais, o que ressalta, em primeiro lugar, é a prioridade que a política externa brasileira sempre conferiu, desde o Barão de Rio Branco à sua vizinhança imediata. É aí que eu queria distinguir dois conceitos: 1) o conceito mais amplo de América Latina, que é um conceito presente na nossa Constituição, e o objetivo da integração latino-americana que continuaremos a perseguir; 2) o conceito mais imediato, mais operativo, do ponto de vista dos processos de integração, que é o conceito de América do Sul”.

Além disso, ainda segundo Amorim os movimentos de regionalização e globalização correspondem às necessidades de escala para as indústrias  e para os investimentos maiores em tecnologia. Isto leva tanto a um reforço da multilateralização como também à formação de blocos econômicos regionais, que seriam negativos à participação do Brasil se fossem protecionistas e fechados, porém, como nosso país possui uma inserção global acaba lucrando com tal reconfiguração do cenário internacional.

Diante dessa declaração, percebe-se o grau de idealismo que permeia a condução das relações exteriores de nossa nação. Este manifestou-se sobremaneira no direcionamento das políticas desempenhadas na Era Cardoso, sendo uma das falhas mais significativas do período.

Nesse contexto globalizado e liberalizado economicamente, surgem os primeiros tratados entre argentinos e brasileiros – “Ata para a Integração Brasil-Argentina” (1985), “Tratado de Integração, Cooperação e Desenvolvimento”  (1988) e “Ata de Buenos Aires (1990). Estes culminaram, em 1991, com a ratificação do Tratado de Assunção, instrumento jurídico legitimador do Mercado Comum do Sul - bloco econômico que envolve Argentina, Brasil, Paraguai, Uruguai e, atualmente, Venezuela cujo propósito central é o estabelecimento de um mercado comum entre estes países, visando favorecer o intercâmbio comercial, financeiro, tecnológico e social entre eles.

A associação com a Argentina e a iniciativa do Mercosul foram concebidas como instrumentos importantes, porém não suficientes para a redefinição da nova inserção internacional brasileira que primava pela competitividade externa, através do aumento do comércio, do fomento à indústria, à tecnologia e à infra-estrutura. Por isso, a integração regional adquiriu uma relevância especial, pois seria uma alternativa para enfrentar a nova situação do cenário exterior com melhor capacidade política e econômica.

Daí, conclui-se que o enfoque brasileiro ao bloco foi embasado em uma visão de realpolitik, a qual se expressa sistematicamente como um processo de competição econômica com os países sócios e quase nunca como cooperação.

Portanto, a política exterior que o Brasil desenvolveu, inicialmente, para com o Mercosul, foi aquela que lhe permitiu auferir à seus interesses. Aliás, o que era vantagem para o governo nacional não necessariamente era para os demais membros, constituindo, dessa maneira, elementos sustentados por um cálculo racional (custos e benefícios) predominantemente egoísta e incoerente com os propósitos típicos de uma integração econômica, social e política regional.

Em suma, a política brasileira para o Mercosul teve três finalidades: a) permitir a abertura gradual de sua economia à economia mundial, fortalecido pela amplificação do mercado sub-regional (Cone Sul) e regional (América do Sul); b) enfrentar os desafios econômicos e políticos das estratégias hegemônicas norte-americanas na América Latina expressos na ALCA; e c) alcançar o reconhecimento global como potência média, graças à sua liderança política no bloco e à dimensão do mercado almejado.

Em 1991, data da ratificação do Tratado de Assunção, o presidente do Brasil era Fernando Collor de Melo e o da Argentina era Carlos Menem, ambos compartilhavam a quase total subserviência aos interesses norte-americanos bem como adotaram interinamente o corolário neoliberal, o que facilitou  a conclusão do tratado mesmo que de maneira precipitada.

A política exterior de Collor estava embasada em três tipos de expectativas: atualização da agenda internacional do país; construção de uma nova agenda prioritária e não conflitiva com os EUA; e redução do perfil “terceiro mundista”, haja vista as mudanças ocorridas no plano internacional.

Destarte, Francisco Resek, responsável pelo Itamaraty,  esvaziou muitas das atribuições do MRE[7], pois nele se encontrava um núcleo de resistência ao projeto governamental. Dessa maneira, a diplomacia mundial e multilateral desenvolvida pelo Brasil foi substituída pelo alinhamento aos EUA e por uma política voltada as Américas.

Pode-se dizer que o tratado  criador do Mercosul imbuiu-se da filosofia política de um Estado normal[8] que impregnou tanto o governo nacional quanto o argentino refletindo em uma integração pautada sobretudo na desgravação linear das fronteiras comerciais constituindo um regionalismo aberto. Assim, clarividencia-se as primeiras falhas desse incipiente bloco que delineram alguns dos problemas por eles enfrentados, afinal, integrar[9] envolve muito mais elementos, como o desenvolvimento econômico e industrial, do que a mera liberalização comercial.

As expectativas lançadas pela política exterior de Collor mudaram completamente em conseqüência da crise política interna que levou à sua destituição como presidente e à sua substituição pelo vice Itamar Franco. Não obstante, é necessário mostrar que aquelas já tinham sido debilitadas pelas próprias contradições da política que visava impulsionar o terceiro mundismo e, concomitantemente, fazer concessões no tratamento da dívida externa.

Além disso, a saída de Collor minou o alicerce da política exterior com o Mercosul, visto que as diferenças entre as políticas desenvolvidas pelos argentinos e pelos brasileiros tornaram-se evidentes e converteram-se em pontos de conflitos. Essas divergências podem ser sintetizadas em cinco grupos: 1) as interpretações sobre a ordem emergente e a globalização; 2) a cooperação de cada um desses países; 3) os paradigmas dominantes na política exterior; 4) as relações com os Estados Unidos; e 5) as políticas de segurança.

Itamar Franco, nacionalista e defensor da noção de soberania, retomou alguns dos temas da agenda de seu antecessor e levou adiante o cumprimento de compromissos internacionais, fundamentalmente, aqueles relacionados a não proliferação de armas e à segurança. Junto a isso adicionou uma nova dimensão de política exterior na qual o Brasil era tido como país continental e global trader[10], o que aproximou Brasília de outras potências médias como China, Índia e Rússia, assinalando a efetivação de nossas parcerias estratégicas.

Outrossim, procurou-se um assento permanente no Conselho de Segurança da ONU (forte foco de discórdia com os argentinos); à defesa de princípios como democracia, justiça social, direitos humanos, liberdades individuais e justiça social como desenvolvimento; o princípio de não intervenção em assuntos internos, a solução pacífica dos antagonismos e a autodeterminação dos povos também eram defendidos; e a construção de um projeto de integração sul americano (ALCSA) que ia de encontro aos interesses estadunidenses expressos na ALCA.

Embora, de certo modo, tenha havido uma continuidade da política externa anterior percebe-se uma importante ruptura, afinal esse período foi marcado por um maior ativismo presidencial e por uma intensa busca nacional de projeção e inserção internacional. Essa nova conduta, aliada às divergências supracitadas, comprometeu sobremaneira o avanço do Mercado Comum do Sul e, ao revés, o prejudicou fazendo com que parceiros como o Chile desistissem de articular uma aproximação com o bloco. Logo, nos dois anos deste governo, o Mercosul estagnou e, até mesmo, regrediu em seus aspectos políticos.

O término do mandato de Franco e a chegada de Fernando Henrique Cardoso ao governo, que durou oito anos, inauguraram uma nova fase da política exterior nacional. Esta não só aprofundou as agendas anteriores como também promoveu um alinhamento total às determinações neoliberais; priorizou acordos de cooperação com os países centrais da Europa e com os Estados Unidos; aprofundou a idéia do país como um global trader; e fortaleceu a chamada diplomacia presidencial, a qual pautava-se em um grande ativismo do presidente na coordenação dos assuntos internacionais relegando as matérias econômicas externas ao Ministério das Relações Exteriores (MRE). Justamente por retomar o seu universalismo diplomático característico, é que o país firmou diversas parcerias multilaterais e estreitou o relacionamento com seus parceiros mercossulinos.

Nesse sentido, o aprofundamento das relações  com o bloco manifesta-se na assinatura de diversos protocolos e acordos adicionais aos instrumento jurídico de 1991. As temáticas daqueles envolviam a definição da estrutura orgânica do bloco (Protocolo de Ouro Preto de 1994), a jurisdição internacional em matéria contratual (Protocolo de Buenos Aires de 1994), a defesa da concorrência (Protocolo de Defesa da Concorrência no Mercosul de 1998) e a solução de controvérsias (Protocolo de Olivos de 2002).

Outrossim, o Mercado Comum do Sul foi elevado à condição de sujeito do direito internacional; incrementa-se o fluxo comercial entre seus Estados-partes; confirma-se a zona de paz na região da Bacia do Prata;  consegue-se fornecer uma imagem externa para a associação acima de sua realidade; e, enfim, o bloco do Cone Sul é utilizado para alicerçar o projeto de unidade política, econômica e de segurança na América do Sul.

Fernando Henrique Cardoso efetivou ainda duas realizações essenciais para a consolidação da associação, quais sejam: a) a adesão conjunta do Brasil e da Argentina ao TNP (Tratado de Não Proliferação) encerrando a fase em que o uso de energia nuclear permanecia uma incógnita nas relações bilaterais sendo ponto de preocupação para os outros países sul americanos; e b) a defesa da democracia nos episódios das crises institucionais de 1996, 1999 e 2001, atitude que ajustou-se aos debates sobre a Cláusula Democrática no Mercosul inserida no Protocolo de Ushuaia de 1998.   

Nesta mesma época, 1994-98, há o estabelecimento de acordos 4 + 1 entre o Mercosul e a União Européia, além da aproximação do Chile e da Bolívia como Estados-parceiros do bloco e da entrada em vigência da tarifa externa comum (TEC), ainda que de forma restrita, já que havia uma lista de exceções.

Entretanto, todos esses avanços regridem  com a grave crise que atingiu o Mercosul em 1999. Esta deveu-se tanto a problemas econômicos internos argentinos (crise cambial devido ao colapso da paridade peso-dólar) quanto a questões do mesmo caráter no Brasil (desvalorização excessiva do Real). Sendo assim, esgota-se a etapa de ganhos fáceis com a integração, inerentes a fase inicial de expansão de comércio em decorrência da redução tarifária automática.

Uma das principais conseqüências dessa crise foi a invasão de produtos brasileiros no mercado argentino e a posterior acusação por parte destes de que possuíamos pretensão hegemônica e imperialista na região do Cone Sul. Além disso, a derrocada econômica dos dois grandes parceiros do grupo solaparam as economias paraguaia e uruguaia desestabilizando a região como um todo. Desde então, desencontros políticos e econômicos com a Argentina tornaram-se comuns e incontornáveis, dando força à reflexão, surgida no fim da década de 90,  sobre a continuidade ou não do bloco.

De acordo com Cervo[11],

“Durante seus dois mandatos, Fernando Henrique Cardoso obteve êxito no propósito de manter a estabilidade econômica interna e elevar a produtividade. Ao acoplar o setor externo e esses objetivos internos, corrompeu a funcionalidade da política exterior. Seu governo confundiu abertura com estratégia e sacrificou a política exterior, que deixou de servir ao desenvolvimento e à superação de dependências estruturais. (...)

O balanço das relações internacionais do Brasil durante a era Cardoso tornou-se, destarte, medíocre, senão desastroso, considerando a realização de interesses nacionais.” 

Tal posicionamento, em parte verdadeiro, é radical e não totalmente justo aos avanços obtidos no período, pois Cardoso tentou alinhar o máximo de benefícios ao Brasil, conquistando vários deles, mesmo que através de estratégias paradoxais. Afinal, ao mesmo tempo que, negociava e fortalecia o Mercosul discutia as possibilidades de implementação da ALCA.

Destarte, pode-se afirmar que a principal falha deste governo no plano internacional, incluindo as relações com os associados do Cone Sul, foi tentar auferir lucros de relações contraditórias sem consolidar nem um lado nem o outro. Contudo, os problemas que destruíram o ideal de efetiva construção da América do Sul não foram responsabilidade só deste governo, mas sim de todos aqueles que adotaram o Estado normal ou neoliberal sem a devida ponderação e adequação, ambas imprescindíveis.

O término do segundo mandato de FHC em 2002 permite-nos a realização de um balanço sobre os dez anos de Mercosul, desta maneira diagnostica-se pontos de avanço e outros de fraqueza. Iniciando-se pelos primeiros têm-se: 1) a convivência pacífica e tida como inevitável entre rivais históricos (argentinos e brasileiros); 2) o fortalecimento da democracia e a criação de uma zona de paz no Cone Sul; 3) o regionalismo aberto provocou um desvio de comércio, extremamente oportuno para economias incapazes de elevar-se à competitividade sistêmica global; 4) o Mercosul tornou-se sujeito de direito internacional; 5) o bloco fortaleceu seu poder de barganha como bloco e de cada um de seus membros individualmente; 6) a associação inspirou a criação de outras do mesmo tipo na América Latina como modo de contrabalançar a influência dos Estados Unidos.

De outro lado, encontramos as fraquezas desta associação, as quais resumem-se em: 1) distintas visões de mundo e políticas exteriores não convergentes minaram a negociação coletiva e as relações entre os membros; 2)a recusa de sacrificar a soberania nas políticas públicas internas e externas impediu a coordenação de políticas macroeconômicas e a negociação coletiva em fóruns como OMC, Banco Mundial e FMI; 3) adoção de medidas unilaterais desmoralizaram o mecanismo da TEC[12]; 4) o processo de integração não criou mecanismos de cooperação para superar as assimetrias entre os membros; 5) a incompatibilidade das políticas cambiais entre os dois grandes parceiros provocou desconfianças e inúmeros contenciosos comerciais; 6) ao elevar-se da condição de zona de livre comércio para a de união aduaneira sem instituições comunitárias, o Mercosul enfraqueceu a negociação internacional feita pelos Estados e manteve o processo negociador interno extremamente complexo.

Diante disso, percebe-se que os principais problemas e falhas do bloco do Cone Sul foram a ausência de um pensar coletivo e a falta da definição de uma identidade comum entre os membros.

O egoísmo racional que caracterizou a associação, até o momento, a destituiu de sucessos como os obtidos na União Européia. Aliás, o Mercosul só atingirá tal nível de integração no dia em que desenvolver uma identidade mercossulina que englobe não só setores econômicos e políticos como também os sociais, de maior relevância e curiosamente renegados a um segundo plano sem direito de expressão. As bases para a constituição de um mercado comum real, e não fictício como o de agora, já foram lançadas, basta somente que haja engajamento de todas as partes para que ele deixe de ser um dilema da agenda brasileira e torne-se uma solução para ela.               

 

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